编者按

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土地是经济发展的基本要素，是城市各种资源配置的载体。随着新型工业化深入推进，发展空间不足成为制约产业升级提质的瓶颈。推动高质量发展，为制造业要土地，广东如何破题？

日前，省委、省政府发布关于高质量建设制造强省的意见，提出实施“粤产越优”亩均效益资源配置改革。南方+记者走访珠三角各城市，总结各地高效率拓展高品质产业空间供给的对策措施，即日起推出“为制造业要土地”深调研。敬请垂注。

◎当制造业发展进入加速期，对产业发展的空间、土地有了更强烈的需求，广州如何为制造业开辟新的发展空间？

◎如何通过合理的用地空间布局与规划，为制造业积蓄发展后劲？

◎如何平衡好有限供应的土地与高速发展中的制造业？

横在广州面前的“必答题”，亟待答案。

从“制造大市”到“制造强市”，广州正在用空间保障支撑城市产业结构的优化。

6月1日，现代汽车集团海外首个氢燃料电池系统研发、生产、销售基地在广州竣工投产。这个总占地面积超过20万平方米、总投资达80亿元的项目，也是粤港澳大湾区规模最大的氢燃料电池汽车系统生产基地之一。

大项目是经济发展的“压舱石”，为制造业项目保障用地空间更是广州“坚持产业第一、制造业立市”，实现高质量发展的题中之义。今年广州明确，计划供应土地32平方公里，重点解决智能与新能源汽车、先进制造业、新一代信息技术等战略性新兴产业项目用地需求。

稳存量

为工业划定专属区块

工业是国民经济的命脉，其中先进制造业则是“中流砥柱”。

今年广州在继续强调“坚持产业第一、制造业立市”的同时，要求“推动资源要素向实体经济集聚”。

作为高质量发展的“顶梁柱”，制造业发展空间在很长一段时间受到挤压。此前，广州从2012年起工业增速连续低于全市地区生产总值增速，特别是2015年以来工业增加值占地区生产总值比重从30.2%持续下降至2020年的22.9%，直降7.3个百分点。

“加码”工业，势在必行。破解制造业用地困局的首要任务是为制造业空间稳住存量，在有限的空间里创造更多价值。

一方面，用“底线思维”划定工业用地保护红线，让工业发展拥有专属区块。2020年广州发布《广州市工业和信息化局 广州市规划和自然资源局关于公布广州市工业产业区块划定成果的通告》，首次划定了621平方公里工业用地“红线”，制定配套政策——《广州市工业产业区块管理办法》，明确提出工业用地须占区块面积的55%以上，预期可保障不少于345平方公里工业用地。

工业产业区块，是指为保障全市工业用地总规模，以工业为主导功能的区块范围。工业产业区块的划定是保障先进制造业发展空间的重要措施，为资本、人才、创新等要素的集聚提供先决条件。

此前广州工业用地地块超过2.4万个，平均规模仅1.6公顷，规模小、分布散，对广州经济高质量发展产生一定制约。调整后，广州工业发展迎来专属区域，工业区块一级线平均规模达到229公顷。

另一方面，广州发力“工改工”，以存量工业用地升级改造，提升产业发展效能和效益。去年8月，广州出台了《广州市支持村镇工业集聚区更新改造试点项目的土地规划管理若干措施（试行）》，目前广州9个更新改造试点项目总用地面积约260公顷，顺利实施后，预计可提供近650万平方米建筑面积的新增产业载体；项目达产后，预计可实现工业总产值约500亿元，贡献税收约22亿元，约是现状产值和税收的10倍。

不同于以往村镇工业集聚区改造“先改空间、后引产业”的“两张皮”传统模式，广州将目光聚焦在核心产业链上下游推动园区空间升级，以“产业、空间、时间三位一体”的规划思维，共筑面向未来的产业空间战略格局。

以增城区仙村镇上境村村镇工业集聚区更新改造项目为例，该项目在前期谋划阶段将项目“改什么”作为重点，瞄准增城区“车显芯”主导产业，提前统筹谋划产业导入和招商，将“需求”同“供应”挂钩，实现高质量改造。

预计上境村项目改造后投资强度达800万元/亩，整体达产后预计年产值约83亿元，年税收约3.3亿元，相比改造前均提高超60倍。

谋增量

高效配置新增产业用地

制造业不强，城市能级难言强大。在划定工业用地“红线”后，近年来广州陆续发布制造业用地保障政策，稳住制造业“基本盘”。

今年3月，广州市规划和自然资源局发布《2023年度建设用地供应计划》，计划供应土地32平方公里，比近五年年均计划量增加45%，重点解决智能与新能源汽车、先进制造业、新一代信息技术等战略性新兴产业项目用地需求，着力打造产业发展新优势。

引导资源要素向重点区域重点产业聚焦，精准高效配置新增产业用地是广州供地计划的重中之重。供地计划显示，今年广州安排各类产业用地10.41平方公里，占计划总量的33%，这一数据高于近五年年均供应量和2022年供应量。

根据供地计划，今年广州还将持续盘活工业园区“边角料”地块，鼓励对工业园区边角地、夹心地等分散低效的用地整合利用，与供应小面积工业用地有机结合，促进土地资源节约集约利用和优化配置。

广州统筹划定工业产业区块，强化工业用地保障，优化土地供应结构，以用地空间需求保障支持产业链的高质量发展，探索“土地跟着项目走”。加大工业产业用地指标支持，在固定资产投资额5亿元（含）以上且投资强度不低于400万元/亩和地均税收不低于15万元/亩的先进制造业项目用地指标基础上，明确固定资产投资额5000万元以上的先进制造业项目用地，纳入广州市年度土地利用计划由市保障专项。

“去年，我们精准保障小鹏汽车智造产业园、南沙庆盛产业园、粤芯三期等重点产业平台和项目顺利落地，积极做好战略性新兴产业用地供应。今年，我们将抓大产业、大平台、大项目、大企业、大环境，推动资源要素向实体经济集聚，实行土地要素跟着项目走，打造成片连片工业园区。”广州市规划和自然资源局相关负责人表示。

为制造业用地腾空间、谋增量，已经形成了自上而下的“共识”。除了全市层面发布供地计划，在制造业集聚发展的重点区域，近年来也陆续将制造业的用地保障摆在更重要的位置。

有着“智造创新城”定位的番禺区，今年1月至5月工业用地公开出让共14宗，接近去年全年宗数。广州市番禺区副区长夏坚表示，番禺区计划连续三年每年整备和提升工业用地2000亩以上，同时努力提升存量工业用地效率，设立国有工业用地提容增效、村镇工业集聚区整治提升两个专班，计划全年提升工业用地500亩以上。

提质量

在“精准供地”上做文章

为制造业要土地，广州既要稳存量，又要谋增量，还要提质量。支撑战略性新兴产业发展，广州在土地的精准供应上再做文章，推动实现“高质量用地”。

如何理解“高质量用地”？即既要通过高效配置提高土地的利用效率，也要结合城市发展实际，坚持目标导向、问题导向，因地制宜、因势利导，进一步激活土地的产业价值。

以较早为产业供地“提质量”的城市杭州来说，2021年以来，杭州启动新一轮制造业“腾笼换鸟、凤凰涅槃”专项行动，先后出台《关于强化用地保障助推制造业高质量发展的实施意见》《加强空间要素保障助推“新制造业计划”实施办法》《关于进一步强化工业用地有效保障的通知》等文件，优化制造业用地保障方式，打造一批产业发展新地标。

一边是先进制造业产业集群急需发展空间，另一边是高耗低效厂房占据大量土地资源。

广州如何解决两者之间的矛盾，并让低效用地提升质量、焕发生机？

最新发布的《广州市人民政府办公厅关于加强土地供应及供后监管的实施意见》提到，要实现土地资源高效公平配置，不以买地“单价论英雄”，坚持产出“亩均论英雄”，把空间资源配置给真正投入实体经济、效益和发展前景更好的企业。

“广州提出‘坚持产业第一、制造业立市’，首先便要保证制造业的用地需求，在空间规划上精准保障产业发展。”华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚认为，在天河、越秀等中心城区，依然要以发展商贸、服务业等第三产业为主，“而在白云、黄埔、花都、番禺、南沙等区域，要适当提升制造业用地规划，充分释放土地要素的价值。”

在有着广州“工业一哥”之称的黄埔区、广州开发区，最新公示的《广州市黄埔区国土空间总体规划（2021—2035年）》显示，该区聚焦“万亿制造”计划，保障实体经济空间，将划定超100平方公里工业产业区块线，夯实先进制造业发展空间基础，保障全区先进制造业、战略性新兴产业发展的核心载体。

产业底盘稳健，经济韧性才能强。怀揣“万亿制造”雄心的黄埔区为筑牢产业高质量发展根基“靶向供地”，并引导全区工业用地集聚布局。

从广州科学城向北延伸至中新广州知识城，这条科技创新轴上形成了科创企业、学校、制造业等新经济要素聚集地，为产业发展释放新的增长动能。

胡刚向记者形象举例，在工业园区一幢九层高的楼房里，可以包含制造工厂、员工宿舍、餐饮业、娱乐设施等，与此同时，园区里的企业形成一条产业链，土地利用效率也就提上去了。

为产业链精准供地，这在国内其他城市中，也有不少探路经验。“广州也急需围绕现代产业集群‘靶向供地’，助推制造业集聚发展，让先进制造‘上楼安家’。”在胡刚看来，土地性质划分要依工业特点有所调整，例如集成电路、生物医药等产业对工业厂房的要求逐渐轻型化，工业上楼可以让曾经的低效土地价值升级。

相同的土地面积，厂房面积却可以翻好几倍，这便是广州需要打造的“高质量用地”。

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