卢作孚的法治理念

在我国，实行“依法治国，建设社会主义法治国家”，是一个长久的历史性过程。

从1978 年党的十一届三中全会召开到2012 年党的十八的召开，经过三十多年的实践和探索，将依法治国方略提高到前所未有的高度。党的十五大确立“依法治国”的基本方略；党的十六大提出“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”；党的十七大以科学发展观为统领，将深入落实依法治国基本方略列入实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。

党的十八大提出“全面推进依法治国”，将“法”的精神贯彻始终。提出：“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。”“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法遵法守法用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”这为我们依法治国、建设社会主义法治国家指明了方向。

在依法治国进程中，很多法学专家、学者、法律工作者都提出很好的意见和建议，并付诸实践。其中，有一个人既不是法学家、也不是法律专家，但是他的法治思维、法治思想、法治理念值得我们深入研究和挖掘。他就是著名爱国实业家、教育家、思想家和社会改革家，被毛泽东誉为中国实业界四个不能忘记的人之一的卢作孚（1955 年5 月，毛泽东主席在一次会议上对张澜、黄炎培等民主党派领导人提到：要说中国的近代工业，不能忘记搞重工业的张之洞，搞化学工业的范旭东、搞交通运输的卢作孚和搞纺织工业的张謇）。卢作孚作为第一届全国政协委员，可以说是第一部宪法的催生者；作为一位思想家，可以说既是法治建设的理论者，也是法治建设的实践者。

今年，是卢作孚诞辰120 周年。纵观卢作孚的一生，历经革命救国、实业救国、教育救国和乡村现代化建设，成绩显著。他没有撰写自己的传记，但是他的思想、他的实践都被收集在《卢作孚文集》里，是当今宝贵的精神食粮，值得我们研究。笔者怀着十分崇敬崇拜之情，从《卢作孚文集》收集整理了卢作孚的法治思想。相信卢作孚的法治理念，在全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家的今天，仍有借鉴意义。

立法目的是为人民谋福利。法为人群所立，且为人群之福利而立也。诚使吾人所为而不合于法定手续，亦须视其是否妨于人民之福利。使其妨于人民之福利，则当依法禁制之；使其即为人民之福利，则当依法承认之；乃无悖于立法之原理。不能为求合于法定手续故，乃竟以人群福利殉之（1922 年，《教育经费与教育进行》）。工商管理的方法即系建设秩序的方法，建设每一工作人员活动的秩序，建设一群工作人员相互配合活动的秩序。秩序面以成文表现之，即系“法”。任何管理皆有必不可少的三事：1. 创造法，2. 执行法，3. 遵守法。以此精神为政治的（1945 年，《工商管理》）。立法或颁布政令不与事实接头，更不与接受的人们接头。及到与事实抵牾，则又以威信为重，因此中央与地方随时可以发生冲突，即易成对抗之局。统一障碍，此亦重要因素。为求国家彻底统一，地方与中央间即必须时时刻刻接头，形式纵然是命令，实际都常须经过商洽。惟有商洽方法可以解决中央与地方间的隔膜（1935 年，《和谐运动的具体意见》）。

法治是统一中国、建设中国的根本。在各个权限内的，亦并不是让人自由活动，而是处处要顾到全局的，要遵守公共规律的，这是组织的精神，亦即是法治的精神；今天以后的中国，应靠法治不能靠人治。所需于人的，亦重在造法的训练和守法的训练。如果四川政治上的领导者，能领导人们上此轨道来，我们相信很容易地打破防区制度，而为分工制度；很容易变冲突为合作，很容易统一四川，并助中国统一。只需要勇气与毅力，从自己训练起，没有旁的困难的问题（1931 年，《四川的问题》）。自然，人的行动太不一定，我们不可以太信赖人，或信赖更多的人；然而在完整的政治机构下，人的活动是可以信赖的，因为他们的活动是依据事实，依据法律，依据计划，依据规定的手续，故不会有甚大的错误（1935 年，《和谐运动的具体意见》）。此后，国家只须控制两个武器：第一是法律；第二是计划。两者都是维持秩序，法律从消极方面规定人民行动的范围，计划更从积极方面规定了人们行动的方向和途程。有鲜明的目标，有前进的道路，有光明的前途，不仅鼓舞了中国人奋斗的力量，也鼓舞了外国人帮助的信心和同情。我想中国的十年计划，必比苏联的几个五年计划规模更大，进步更速（1944 年，《国际交往与中国建设》）。

财政预算监督是法治国家建设的重要内容。世称财政者，量出为入，制成预算，提交人民代表之议论，公开审核，此法治国家之常轨也。英日虽为君主立宪政治，而议会对于政府提出之预算案，有精严之审查，严重之质问。而吾蜀政治，既已渐趋光明之途，自应统筹全局，制成预算，宣示人民……地方自治：要实行劳动法和农民保障法，自治乡镇自定乡镇自治法，自治区自定区自治法（1931 年，《四川的问题》）。

要强化教育领域立法。惟吾亦留心教育之一人，且始终认教育为救国不二之法门，以谓立国家于法治，而缘实业致富，军备致强，民智民德，顾乃卑下……独不思教育为国家根本大计，法治赖以立，实业赖以兴，军备赖以裕，即为国家所赖以存……或谓就事实观之，教育行政不过法令草拟……法令颁于下必求其一一实现，表报集于上，必问其事之当否（1916年，《各省教育厅之设立》）。苟必持法以绳，则道属增加教育经费，类属县区所有，非省经费，无庸提交省议会；而县议会选自宣统之末，讫于今兹，已历十稔，不惟时效已逾，抑亦名义徒存，内容已非。果举全道计之，合于法者，曾有几乎？法律不已，徒以绳人，且不问是非，只问从违，高明之士，岂宜尔尔？ 愿反对者省之（1922 年，《教育经费与教育进行》）！欲下教育行政之定义，须先明彻行政一辞之定义。通常所谓行政，乃对立法、司法而言，乃指立法、司法以外政府一切活动，即本于法律所赋予之权能，以为一切活动，以经营一切政治上事业之谓也……故教育行政云者，在法律赋予可能的最大范围以内，经营或扶助教育事业，使有充分之改革及发展，以呈教育上美满之效果也（1922 年，《教育行政之要义》）。

要牢固树立法律的权威。建设应以经济为中心。更具体的说起来，民主国家的人民应有一切的自由，同时国家应有整个的秩序，自由是有法律保障的，亦即是有法律范围的。官吏应有执行法律的训练，人民应有尊重法律的习惯。即没有法官裁判，即没有警察干涉，亦有旁人干涉，法律乃能彻底发生效力。立法之前，应即审慎，立法之后，应即森严，不准任何人违犯，整个国家的秩序乃能建设起来……政府机关是用以管理经济建设的，法律是用以保障经济建设的，教育是用以培养经济建设所需要的人才的，科学研究是用以克服经济建设所遭遇困难的……尤其是一个民主国家，法律保障人民的自由，同时限制人民的行动妨碍他人的自由，政府亦自不能妨碍人民的自由……人民因投资而有照料产业的关系，应为国家法律所许可，因为其系代国家照料事业的盈亏成败，正应为国家所续需求。国家只应管理事业与事业间的配合。现代管理的原则，上级机构对于所辖下级机构，应让其自己负起处理自己范围内的事务的责任，政府更应让人民负起处理自己事务的责任……国家只要控制两个武器：第一是法律，以之保障人民的自由，同时范围人民的自由；第二是计划，是整个国家经济建设的计划，是一切经济事业相互配合的计划。法律从消极方面规定人民行动的范围，计划从积极方面规定了人们行动的途程。两者都须明白公布，明白解释，使一般人了解全局，以部门执行的人们更了解其细目，只要是中华民国的人民，依照中华民国的规定，而有所贡献，为法律所准许和计划所要求，均应受政府的奖励指导和帮助（1946 年，《论中国战后建设》）。

审判要以事实为根据，以法律为准绳。……（七）司法：1. 审判（1）须力减手续和时间，以便利于有职业者和无职业者的诉讼案件。（2）须依事实上充分的证据和原因以为判断。（3）对于犯罪者，须依偶犯或惯犯的性质，而分别予以适宜的处办（1923 年，《一个根本事业怎样着手经营的一个意见》）；……（五）司法方面：1.审判：须缩短时间；须根据事实；须根据犯罪心理；须根据法律；须革除房差一切积弊（1924 年，《四川的新生命》）。

要重视对犯罪分子的人性关怀。监狱（1）感化：藉谈话、演说、音乐……事项或其他的机会感化犯罪者；使犯罪者受友爱、正直的感化。（2）训练：藉工作、游戏、饮食起居……事项或其他的机会训练犯罪者；使犯罪者受勤劳、节俭、洁净等训练（1923 年，《一个根本事业怎样着手经营的一个意见》）。（3）监狱：须建设适宜之监所，须设法改善对犯罪的待遇，须设法感化罪犯（1924 年，《四川的新生命》）。

2013年7月10日刊载于《中国人大》

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